文:愛倫德

在《眾議》創刊號中,我曾淺談香港獨立之後該如何劃分香港公民,當中有提及到波羅的海三國在蘇聯解體後對國籍身份的處理。文章刊出後亦有收到不少支持的聲音和引起了一些討論,因此我花了數月時間再次翻查了當時不同的報導和學術報告,希望在新一期《眾議》中,更深入地向各位讀者解構波羅的海三國中,拉脫維亞和愛沙尼亞兩國(下文簡稱兩國)在獨立成國後,在國籍區分上採取了甚麼政策方向和她們所面對的困難,希望以此啟發眾讀者思維,可以再深入討論香港獨立成國時能怎樣參考兩國應對國籍問題的做法。

首先,我想先與各位重溫波羅的海三國在90年代國籍問題的因由,好讓一些未有閱讀上一篇文章的讀者亦能略知一二。三國的國籍問題源於在二戰期間,蘇聯借擊退納粹德國為名,趁機攻佔波羅的海三國。戰後,三國續以蘇維埃共和國身份加盟蘇聯,當時莫斯科政府大舉殖民,大量派駐俄羅斯人到當地定居工作,尤其以愛沙尼亞及拉脫維亞所受的殖民禍害最深。莫斯科政府銳意沖淡兩國民族,操控其重要產業,意圖將這兩個蘇維埃共和國的利益與俄國連成一線,為莫斯科政權帶來最大的得益。

當被蘇聯吞併時,拉脫維亞族裔佔該國總人口的百分之82,愛沙尼亞族裔佔該國總人口的百分之92。直到蘇聯解體,兩國重新宣告獨立之時,拉脫維亞族裔已經跌至百分之52,而愛沙尼亞情況則更加嚴重,愛沙尼亞族裔只佔不足百分之62。更加可悲的是,即使直至今天,兩國自身的族裔在國內不少大城市中,反而是少數族裔,俄羅斯裔才是大多數。在波羅的海三國中,除了立陶宛所受的殖民政策較為輕微,因而容許採取零篩選的人口政策外,愛沙尼亞和拉脫維亞獨立時的人口結構已被俄羅斯的殖民政策蹂躪得體無完膚。以當時俄裔所佔的比例之高,兩國已經完全無法保障到自身民族的文化、利益和核心價值,因此決定必須採用比其他蘇維埃共和國獨立後更為嚴格的人口政策。兩國均要求:只有能證明自己在1940年前已經是該國公民,或是該等人士的後裔,方能自動取代公民身份。在1940年後遷入的人及其後代,又未能持有其他國籍的人,就只能取得「非公民」(non-citizens)身份。這個身份除了擁有在該國的永久居留權外,在就業、社會福利、出入境自由、投票權等各方面均有所限制,與正式公民分別處理。

而「非公民」若要成為正式公民,必需經過法定的入籍手續,包括須以流利的當地語言通過口試和筆試、在當地已居住滿法定所需年期、對國家的憲法與歷史有一定程度認識,最終進行宣誓及聲明效忠國家,才能成功入籍。兩國亦為保障國家自身的利益,特別是以防俄羅斯勢力繼續操控國家,因此除了因戰後逃避蘇維埃政權而移民到西方國家的公民能保留其外國國籍外,禁止國民擁有雙重或多重國籍。

兩國這種極為嚴謹的人口政策,自不然惹起了當地的最大外族-俄羅斯族群的不滿。他們視「非公民」和其他國籍政策為對其種族的歧視,因為他們聲稱自己在蘇聯統治期間,已根據蘇維埃法律以蘇聯公民身份移民到當地,在當地生兒育女。他們和其後代在蘇聯解體後皆未能循俄羅斯國籍法取得俄羅斯國籍,因此他們認為兩國作為繼承蘇聯加盟共和國政權的政體,在獨立後未能有如其他前蘇聯共和國採取寬鬆的國籍政策,這種做法是將其與生俱來的公民權完全剝奪。然而,這個說法並不合理。在戰後,俄羅斯人是在蘇聯政府安排下強制輸入,兩國政府當時亦由蘇維埃政權控制,是一個沒有自主權和合法性的傀儡政權。政府不代表人民,人民既沒有反對的權力,亦沒有能力反對。作為獨立後的繼承者,有責任必須糾正歷史錯誤,讓國家重回正軌,不受外人干預。更何況兩國並非完全不接納俄羅斯人或其他族裔,所有訂定的入籍程序十分合理,只要是真正融入當地的人,不論任何人都可以輕易通過。

雖然兩國已在法律上將本地人與外族的國籍分開處理,但這些俄羅斯族群數量之龐大,加上他們活躍於社運上,對兩國政府的管治而言都是一大隱憂。由於在法理上他們均屬於無國籍人士,基於國際法中對人權的保障,任何國家均不能將無國籍人士遞解出境,因此必須被迫給予他們當地的永久居留權。加上在全球追求平權的風氣下,現時兩國的「非公民」在經濟和社會福利方面已和正式公民看齊,享有同樣的權利。「非公民」卻無須履行一些正式公民的義務,例如成年男性無須服兵役(筆者按:拉脫維亞於2007年廢除徵兵制),出現反過來歧視當地正式公民的現象。

其實獨立後兩國在入籍工作上並不積極,甚至不太希望「非公民」申請入籍。以拉脫維亞為例,獨立初期時「非公民」入藉的費用需要30拉脫維亞拉特(約500港元),而當時的最低工資只是60拉脫維亞拉特(約1000港元),費用之高確實令人卻步。只是後來在國際社會的批評和施壓下,才將費用降至20拉脫維亞拉特(約300港元),但這個數目對不少在低下階層勞動的「非公民」來說仍然是十分沉重的費用。而且兩國的「非公民」本身在意識上也十分抗拒入藉,特別是老一輩,堅持政府給予自己正式的國民身份是應有之義,沒有理由要進行一連串「不公平、恥辱、冒犯」的程序才能成為一名正式公民。然而,即使他們願意入籍,他們也長期生活於俄語社區中,不諳當地語言,根本不可能達到入藉標準。

而兩國不想讓「非公民」入籍的原因,是為了避免俄羅斯借機插手國內政治。一方面,由於現今大部分工會有蘇維埃社會主義的背景,這些工會依然由「非公民」的俄羅斯人把持,經常在勞工政策上向兩國政府施壓,組織工人運動和威脅罷工,迫使政府將經濟政策傾斜到「非公民」一方。另一方面,一些已入籍成為正式公民的俄裔人士亦企圖重新將國家傾向俄羅斯勢力。現時,拉脫維亞議會Saeima的最大黨與主要反對黨「社會民主黨『和諧』」就是代表國內的俄羅斯族裔爭取權益,並主張親俄政策,其主席兼拉脫維亞首都里加市長烏沙哥夫(Nils Ušakovs)更正正是通過入籍的「非公民」。

2012年俄羅斯族裔更加企圖將俄語加入拉脫維亞憲法,要求將俄語訂為官方語言,幸好最終經過公投被否決。但由此可見,俄羅斯勢力已經重新入侵波羅的海地區,帶來極大隱憂。近年兩國政府指有證據證明,未來將會有越來越多「非公民」在俄羅斯的精心策劃下申請入籍成為正式公民,讓俄羅斯在兩國的政治勢力上有更大的話語權,甚至影響國家內政,培育新一個傀儡政權,間接掌政。

「非公民」的出現,令兩國產生了極為兩難的局面。「非公民」的存在令國家的大量資源花費在國民以外的人身上,浪費納稅人的金錢。一個國家有兩種公民身份,亦令政府必須將行政工作分開處理,工作重疊使資源不能用得其所,導致行政成本大大增加,造成大量浪費。政府卻不能因此取消「非公民」身份或鼓勵「非公民」入籍,因為這樣等同引狼入室,讓俄羅斯勢力入侵國家。現在俄羅斯充滿入侵鄰國的狼子野心,稍有不慎,克里米亞事件恐怕重現眼前。