2016年立法會選舉新界西選舉論壇上,獨立候選人呂智恆質疑熱血公民的候選人鄭松泰混淆制憲與修憲,認為全民制憲實際上只是修改基本法而非制訂新憲法,卻未能夠清楚提出修憲與制憲之界線。到底如何區分修憲與制憲?事實上,修憲和制憲並非截然二分的兩個概念。

台灣國立政治大學的隋杜卿教授在2003年曾撰文指出「修憲」其實有三個條件:

「(一)遵守既存憲法所訂的修憲程序、
(二)僅得為「部分(條文)修訂」、以及
(三)修訂的內容亦不得逾越憲法基本精神所構成的『修憲界限』」[1]

然而,隋教授指出,「修憲界限」之具體內容並無定論。他提出其中一個可能的界限為:「制憲是政治行為,屬於超實定法的範疇,不受既存憲法的規範;修憲是法律行為,必須依憲法所訂程序為之。」以台灣為例,《中華民國憲法》自1947年頒佈以來,經歷動員戡亂時期臨時條款的五次修訂及1991年展開「憲法增修條文」的六次修訂,大體都是依照修憲程序而行,而且都是針對部分的條文作出修改、增補或刪減,皆為依循中華民國憲法之精神而行。此即為修憲,而非制憲。然而,問題是:如果一個國家提出修改「修憲程序」,那麼「修改修憲程序」這個行為本身又是否修憲?隋教授認為依然算是修憲,並以2003年時任民進黨台灣總統陳水扁的「公民投票催生新憲法」和時任國民黨主席連戰的「公投入憲」為例,認為連戰主張把公投納入修憲程序當中,亦算是修憲,但陳水扁提出直接用公投提出新憲法,就是制憲。依我看來,即使「修改修憲程序」本身是依照舊有修憲程序而行,依然不算是修憲,因為這個修憲成功以後,自此舊修憲程序就新修憲程序取代,而修憲程序涉及到憲法精神,修憲程序的改變實際上就是憲法精神的改變。

在國際上,有些例子實在很難判斷到底是修憲還是制憲。例如,日本戰後制訂的和平憲法(1946年),基本上是將日本憲法重寫,由欽定憲法變成民定憲法,然而日本之國體在和平憲法下依然不變(天皇的君主立憲政體)。又例如1958年通過的法國第五共和憲法,雖然是全面地把憲法條文重寫,但是整個修改條文程序是依照第四共和憲法(1946)第九十條進行的。那麼,在香港,熱普城提出的全民制憲到底是制憲還是修憲?我認為關鍵在於是否「遵守既存憲法所訂的修憲程序」。根據基本法159條:

「本法的修改權屬於全國人民代表大會。

本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會,國務院和香港特別行政區。香港特別行政區的修改議案,須經香港特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、香港特別行政區立法會全體議員三分之二多數和香港特別行政區行政長官同意後,交由香港特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。

本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前,先由香港特別行政區基本法委員會研究並提出意見。」

基本法的既定修憲程序為:(一)港區人大代表三分之二多數通過,(二)香港立法會全體議員三分之二多數通過,(三)特首同意,(四)港區人大代表團向全國大人代表提出,並且在(五)列入全國人大議程之前要先由基本法委員會提出意見。任何嚴格依照這五部曲進行的憲法修改,當然是修憲,不是制憲。然而,熱普城的政治綱領為「五區公投,全民制憲」,而非「支持港區人大依法修憲」,而熱普城亦未有派人參選港區人大代表。基本法當中沒有公投法,甚至香港和中國都沒有公投法,五區公投本身就是不依照「既存憲法所訂的修憲程序」所進行的修改憲法修文之方法,自然就超越了修憲界限,是政治行為,因此屬於制憲。這與修改多少條條文並無關係。即使你把基本法160條條文都改光了,只要憲法精神不變,以及修改過程依照既定修憲程序,也不一定被當成是制憲。一旦加入了「全體民意授權」和「公投」這兩點,熱普城的修改基本法就一定是制憲,不再是修憲。2016年5月12日,田北俊應黃洋達邀請,出席探討2047年後香港前途問題的社區論壇,發表他對基本法大限的看法。當時我向田北俊提問,指出既然田北俊亦意識到基本法第五條的規定將使基本法在2047年失效,為何自由黨不支持修改基本法呢?田北俊的回應是認為根據現行程序修改基本法有危險,因為北京的鷹派可能從中加入對香港不利的強硬條文,故改為希望中央政府頒佈聲明處理2047年後香港前途問題,維持基本法不變。黃洋達同場的表示不認同,並指出,熱血公民所言的修改基本法一直都是說「全民制憲」,主張要以香港人的意志去修改現時基本法的條文,因此根本無須理會「鷹派」怎樣想,同時提出要由香港人掌握修改條文的權力。

香港需要的是制憲,而非修憲。如果是由中共或港共政權單方面依從現行的修憲程序修改基本法,以達至「永續基本法」,此非制憲,亦無全民之參與。唯有由五區公投等全民可以參與的修改基本法手段,才算得上是制憲;修改多次修文並非重點。

雖然全民制憲在2016年立法會選舉未竟全功,但是香港2047年基本法大限的問題依然存在,威脅著香港將來的社會、政治和經濟之穩定。一旦2047年之後香港實行一國一制或其他荒謬的新憲法,香港將會一蹶不振。而熱普城藉是次立法會選舉已經將制憲之訊息向全港人民以及共匪提出,中共與港共政權就必須考慮是否自行修憲,還是將憲法問題不了了之。為了防止後者的出現,我等應當繼續在社會上引起制憲的討論,迫使中共及港共政權盡早處理香港的憲政危機,寧可中共按照現行荒謬的修憲程序盡早自行修改基本法第五條,維持香港自治之現狀,以免香港萬劫不復。

Footnotes    (↵ returns to text)
  1. 隋杜卿。「從比較憲法看修憲與制憲」,憲政(研),(台北:財團法人國家政策研究會)092-052號。2003年。